谭荣：中国共产党百年土地制度的基本经验

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谭 荣

浙江大学公共管理学院副院长、土地与国家发展研究院副院长，教授，入选国家“万人计划”青年拔尖人才。兼任教育部高等学校公共管理类专业教学指导委员会副秘书长，中国自然资源学会资源经济研究专业委员会副主任委员兼秘书长，中国土地学会对外联络委员会副主任委员，中国国土经济学会青年工作委员会主任委员等。获教育部“全国优秀博士学位论文”。主要研究领域是土地和自然资源治理。

百年中国土地制度本质上是一部恢弘的革命史、建设史和改革史。土地制度是国家治理的重要内容，影响着政治、经济和社会系统的秩序和效率。理解百年土地制度的变迁，就能够理解百年以来中国共产党的奋斗过程。中国土地制度体现了党以人民利益为中心和不断优化土地资源配置效率的制度原则。

01

百年来不断优化的土地制度体系

中国土地制度在百年演变过程中可以划分为五个时期的版本。分别是新民主主义革命时期的“α版本”、社会主义革命和建设时期的“1.0版本”、改革开放和社会主义现代化建设新时期的“2.0版本”、中国特色社会主义新时代的“3.0版本”和“3.0+版本”。这五个版本体现了土地制度不断优化的过程。

“α版本”是解开近代中国现代化困局的钥匙，同时奠定了以人民利益为中心的本底。中国共产党以共产主义为价值目标，保护农民和广大无产阶级的利益，通过平均地权的制度，巧妙地粉碎了“三座大山”的压迫，取得革命胜利。

“1.0版本”是中国特色社会主义公有制的基石，开创了中国土地制度独特的央地和城乡关系的内容。这个时期的土地制度是从央地关系（即中央和地方如何行使国有土地所有权）和城乡关系（即政府如何协调国有和集体土地所有权）两个方面着手设计的。在央地关系上，为了调动地方积极性，中央对地方进行了“非完整的放权”；在城乡关系上，形成了城乡二元的土地和户籍制度等。

“2.0版本”是中国特色社会主义市场经济的动力，形成了稳健的、具有内生激励的第一代“三角形”治理结构。在央地关系上，中央将国有土地所有权中的经济权利委托给地方行使。这种局面下地方政府之间相互监督、相互竞争，为央地关系平衡提供了新方式。

“3.0版本”是中国特色社会主义治理现代化的结果，形成了更加稳健的第二代“三角形”治理结构。土地制度的治理结构中不仅要求政府向服务型转型，也融入了社会治理。以人民利益为中心、对农民还权赋能等，推动建成了一种新的中央和地方、政府与社会关系平衡的方式。

“3.0+版本”是中国特色社会主义生态文明建设的要求，形成了重视后代人权益且更加成熟的第三代“三角形”治理结构。中央通过委托代理机制、空间规划和用途管制、国土空间生态修复等体制机制创新，寻找央地之间的新平衡。城乡关系则通过健全集体土地制度、推动土地股份制改革和建立健全集体经济合作组织等，进一步夯实农民参与社会治理的权利，推动土地治理体系的现代化。

02

百年土地制度的变迁逻辑

五个版本的土地制度体系体现了“价值决定利益，利益需要制度”的逻辑主线。土地制度的价值目标体现在始终坚持共产主义理想和社会主义信念，为不同阶段的发展路线服务。土地制度的原则就需要保护人民利益，才有利于沿着既定发展路线前进。土地制度的内容就是围绕利益目标而尽可能提升治理现代化的程度。这体现了百年土地制度的三个变迁逻辑。

第一，中国土地制度在目标上是建立健全社会主义公有制。实践中需要回答的一个根本问题：如何保障公有制的严肃性又不失其治理效率？公有制的严肃性体现在土地变迁要体现国家意志，并由全体人民实现对土地产权的控制，这是土地制度的底线。公有制的治理效率则对土地在治理结构上的不断优化提出了要求，具体过程包括：（1）国家通过放权、分权来激励地方政府行使好土地权利并承担好责任；（2）国家因工业化、城镇化需要，形成了在时间上有先后、在空间上有分异的土地收益分配结构；（3）国家不断健全政府纵向间、横向间，以及政府、市场和民众之间关于土地制度的“三角形”治理结构。

第二，中国土地制度在前提上是以人民利益为中心。在新民主主义革命时期，共产党是以革命党的身份去“破旧”，打破“三座大山”压迫下的旧中国的土地制度，建立以全体人民尤其是贫苦农民利益为中心的土地制度本底。新中国建立后，国家在“立新”过程中则是在保护巩固社会主义的前提下，不断促进全体人民的共同富裕。

第三，中国土地制度在内容上是围绕央地关系和城乡关系展开的。全民所有的产权制度必然涉及塑造央地关系的内容，中国土地制度在央地间分工效率和市场配置效率上的绩效越来越显著。全民和集体二分的产权制度又必然涉及城乡关系，中国土地制度变迁体现了对农村的赋权、调整、反哺、还权的过程。

03

百年土地制度的基本经验

第一，制度都不是在“白纸”上形成的。百年土地制度揭示了制度创新不能忽视已经存续的政治、经济、社会等本底，既往的价值规范、利益格局和具体规则都深刻影响着制度的变迁。反之，制度创新能否适应这些影响因素，决定了制度成功与否。

第二，制度都不可能被简单复制。中国既不能照抄其他国家的制度，也需要向其他国家展现中国特色社会主义制度的优越性。这是需要不断总结和阐释中国特色社会主义土地制度的原因。只有通过不断探索和总结过去的经验，才能够充分理解并不断做好未来的发展。

第三，随着生态文明建设的深入，中国的土地制度将进一步以和谐的人地关系为价值目标，不断调节央地和城乡间的利益关系，围绕自然资源的整体性和行政职能、区划的割裂性矛盾进行治理创新。可以预期，未来中国土地制度的不断优化创新，将能够为更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展之路奠定坚实的制度基础。

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今日编辑：谭慧琳 

责任编辑：江宁宁

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